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郑振源:中国土地改革未能厘清的五个问题
日期:2014-05-20 13:30 作者:郑振源 来源:英国《金融时报》
 
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  【编者按】:本文作者郑振源系原中国国家土地管理局(1998年并入国土资源部)规划司副司长。针对目前中国进行的土地改革,他赞同十八届三中全会《决定》提出的新型城镇化要让市场在土地资源配置中起决定性作用,但是对于其中存在的部门间意见分歧,政府角色以及土地市场的主体及交易权益等问题,他认为无论决策者还是研究者都还需要更多研究和讨论。

  今天会议主题是城镇化与土地改革的重点和难点。这是个大题目,先从新型城镇化谈起。

  中共中央十八届三中全会提出新型城镇化,新在什么地方?主要是两点:第一,不能走政府主导的城镇化,要走市场主导的城镇化。第二,不能光是土地城镇化,还要人口城镇化。

  要实现这两点,原先的城镇化老路是走不通了,过去的城市化是政府圈地,然后征地,再卖地,把赚来的钱和以地融资来建设城市。不能再走老路,这就意味着一系列变化。

  土地改革要财税改革先行

  第一个问题是搞新型城镇化,不能靠土地出让金了,那么资金怎么来?城建部门有人提出要低成本城市化,那么,财政支出结构要改变,政府的钱不要用来办企业,也不能用在大面积征地上,现在征地价格越来越高,地方政府已经负担不起了。要用在提供基础设施、公共服务上。有些公共品用地是必需政府公共财政出钱的;也有些准公共品,像公路,铁路,也可以由企业、社会资本来负担。

  城市建设得用公共财政来建设,公共财政要建立在税收的基础上。所以中央提出进行财税收制度改革,要分清中央与地方的事权和支出责任,建立稳定的地税体系。地方政府可以发城投债融资,但要有一个地方债管理制度,不能借了债,还不上。政府也不能盲目举债投资建设城市,要有个预算约束机制,预算管理制度。这些在三中全会《决定》财税制度改革部分都已经提到,现在要做的是具体化并付诸实施。

  开放户籍应按照城市提供公共服务的能力来进行

  第二个问题是人口怎样城镇化?现在中央城镇化工作会议上提出户籍制度要按城市大小,梯度开放,先开放小城镇,然后中等城市,然后大城市,最后是特大城市。这个办法解决不了问题。现在农民工大多在大城市,小城市没有多少农民工,要解决农民工市民化问题,那么就不能不解决大城市的户籍问题。

  我认为解决人口城镇化的关键在于城市提供公共服务的能力,农民进城定居,要有廉价的住房,要给他盖一批学校,一批医院,都需要钱,没有钱就不能搞人口城镇化。所以,关键是在一个城市是否具备给农民工提供公共服务的能力。从现实来看,还是大城市财力雄厚,是可以办到的。户籍制度的开放要根据各个城市提供公共服务的能力来确定,这样才能够做到人口城镇化。

  土地供给要靠市场

  第三个问题是,土地从哪里来?现在有2.6亿农民工需要市民化,今后城镇化水平要达到60%、70%,还有两到三亿农民要进城,城镇土地肯定要增加。中央城镇化工作会议提出,城镇用地要严控增量,盘活存量,优化结构。这实际上是国土部的思路。

  “严控增量”怎么控?如何知道一个城市的增量要多少?一位国土部副部长在会议上提出限定人均100平米,不能多了。但城市有不同的类型——商业城市、工业城市、交通枢纽城市、旅游城市,其用地需求都不一样,怎么能用一个标准?人均100平米来控制呢。一个城市产业有多少,人口有多少,城市用地就要多少,这个未来情况是预测不准的。例如富士康的工厂要搬到郑州去,郑州就要提供千把亩土地,增加二、三十万人口。富士康什么时候搬,搬到哪里,规划部门是预测不出来的。预测不到,又怎么规划各个城市的土地呢?

  还有人提出要划定城市发展边界。这是美国俄勒冈州首先提出来的,它的城市边界划得比城市发展实际需要大15%-25%。为什么划这么大?划小了,土地要涨价,所以得划那么大。美国划定城市发展边界是为了有序高效地开发城市土地,而不是用来限制城市用地规模。因此我们不能用划城市边界的办法来控制城市用地。这是在市场经济下做不到的。城市用地多少应当由市场来定,政府能做的是要求尽量节约集约用地。

  现在政府采取用地定额、用地指标来调控企业节约用地,要求一个企业亩均固定资产投资达到多少才给你地。这个办法根本不行,要用价格来调控。工业用地为什么粗放利用,是因为土地来得便宜,据国土部统计2003-2008年全国平均工业用地出让价一亩地才9.7万元。这么便宜,自然不用白不用,能多用就多用。这是造成工业用地浪费的根本原因。所以要用价格来调节。

  不要再贱卖工业用地,要有一个能反映土地稀缺程度的价格,要拿好地,多拿地,就得多花钱。那么企业自然会考虑成本,有多少钱,买多少地,才会主动考虑节约用地。所以要用市场的办法来调控企业节约用地。

  什么是“盘活存量”。现在存量土地可以盘活的主要是工业用地,你怎么把这些地调出来,要靠市场。企业的地多了、占了不该占的好地段可以卖出来,卖掉以后另外找个地方,这样才能盘活。

  最后说“优化结构”。现在中国的土地供给结构中工业用地比例太高,住房用地不够。国土部统计,2003-2010年国有建设用地供应量的43.6%给了工业,给住宅的只有23.6%多,就是接近一半的给了工业。所以城市化过程中确实需要调整用地结构。怎么调?显然不能用强制性的行政手段,这样的话企业不干,这地是企业买下来的,除非企业倒闭,或者是搬迁了,才能把地腾出来。因此,土地分配也要靠市场的办法,让他自律。比如有些大学城,过去占地太多了,贷款还不上,现在有的已开始卖地,用经济的办法,他自己就把多余的地流转出来了。

  目前改革中集体土地市场交易存在部门障碍

  在城市土地供给上,根本的解决办法是要靠市场。所以中央提出要建立开放、竞争、统一、有序的市场体系,要建设城乡统一的建设用地市场。然而,要建立这样的土地市场,又有很多问题需要解决:

  一是产权。我国的建设用地市场不是所有权的交易市场,而是用益物权的交易市场,集体土地有哪些用益物权可以拿出来交易?要有建设用地使用权,和可以处置的宅基地使用权。可是这两条,三中全会《决定》上都没有提,那么集体土地拿什么来入市呢。这是一个问题。

  二是集体土地入市的市场主体问题。现在的情况是村里的头儿说了算。广东陆丰乌坎村是一个例子,村支书、村主任把地都卖光了,村民还不知道,结果闹出一场严重的群体事件。以后怎么改,集体土地入市的主体是谁,应该有明确规定。

  三是集体土地入市的市场准入限制。国研中心“383改革方案”提的是“允许集体土地入市”,但农口领导不同意,这样的话,农民都来卖地建房,耕地就保不住了,影响农业发展,所以不同意。国土部也不同意,开放集体土地入市,国土部就将失去土地的控制权,管不住地就要乱了,不同意。地方政府也不同意,集体土地入市以后,土地出让金就没有了,那么地方财政就要崩盘,银行要倒闭,不同意。

  所以《决定》里写的是“允许集体经营性建设用地”入市,就是指只有存量的乡镇企业用地可以入市,宅基地使用权要经过试点,才能入市;集体的公共设施用地、公益性事业用地不能入市;农地更不能入市;小产权房应该说是典型的经营性建设用地,也不能入市。

  这样的控制能控制得住吗?现在存量的乡镇企业用地都是三亩,五亩,东一块,西一块,一般企业上一个项目要几十亩、上百亩,必然要把乡镇企业周围的农地也圈进来。公共服务用地、公益性事业用地不能入市。现在农村小学都在调整、合并,有的小学关门迁址,那么腾出来的小学用地怎么办,不能在那荒着。宅基地入市还要试点,什么时候试点,有无时间表?现在还不知道。事实是好多宅基地早就入市了,现在解决的办法是要有序地入市,不能乱入市。这些问题都需要讨论。

  再一个市场准入限制是城市土地国有化。规划圈内的集体土地不能入市,一定要征为国有后才能入市。那么城市非要建在国有土地上不可吗?前些天北京市丰台区南苑村有一起集体建设用地入市,村集体把南苑村的一块地卖了,进行建设,这个很好,为什么非要经过政府征收才能建设呢。这一条市场准入限制也应该重新研究。

  再是价格形成机制问题。搞市场配置,需要有一个能够真实反映土地稀缺程度的价格,这个价格只能在竞争性的土地市场上才能形成。现在把集体土地入市的范围限制得那么小,就无法形成竞争性的土地市场,无法形成能真实反映土地稀缺程度的价格,市场配置也就无从做起。

  还有人说,集体土地入市只是对5%的城郊农民有利,对95%的农民无益。要知道地价是地租的资本化,地租中有区位地租,城郊的农村土地,区位地租高,地价就高,集体土地入市以后,就能够得到应享的地租地价。远郊农村土地区位条件差,区位地租低,没人去搞建设,只能务农,不能卖地建房来生财。但在实行了人口城镇化以后,农村人口完全转移到城里,就可以放弃在农村的宅基地和承包地,农村承包地的经营规模就能扩大,就能降低成本,推行新技术,搞现代农业,提高劳动生产率,得到更多的收益。所以在远离城市的农村居民也可以因城镇化而受益。所以实行新型城镇化,不该只有城郊农民受益,而应是整个农民群体受益。

  土地改革中政府的角色不能再错位

  最后一个问题,中国土地制度改革的方向是要使市场在土地资源配置中起决定性作用,那么政府干什么?

  现在国土部还在一再强调要加强用途管制和规划调控,而不是想办法如何加快土地市场建设。这完全是同《决定》背道而驰,目前政府部门应该做的是要研究在市场配置之下,自己的角色是什么,什么事情由政府干,什么事儿不要干,应该研究这个问题。但是现在国土部门面还没有一个明确的办法。

  对于上述这些问题怎么突破,怎么解决,现在各部门和专家们意见分歧很大。建议对这些具体问题要多开几次社会性大讨论、大辩论,不要国土部门搞个研究小组关起门来研究,要全社会一起讨论、研究,才能找出合适的解决办法,再根据大家的共识,修改法律,这样新型城镇化,新型土地制度改革才能够完成。

  (注:本文为作者在中国人民大学《中国城镇化与新土改》政策辩论会上的发言,经本人审阅授权刊发)(2014-02-12)

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