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粮食安全与“非必需进口”控制问题研究
日期:2016-08-16 16:05 作者: 来源:农业贸易促进中心 点击:
 
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  2013年底中央提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”新的粮食安全战略,其核心是“立足国内”和“适度进口”。近年来,在粮食生产连年丰收的同时,我国粮食等大宗农产品呈现全面净进口,进口增长迅猛,非必需进口过度问题突出,库存积压严重,产量、进口量、库存量三量齐增,给粮食和农业发展带来了越来越大的挑战。因此,客观把握我国粮食安全面临的形势,创新农产品总量平衡思路,科学把握粮食进口的合理规模,保有必要手段确保粮食进口适度适当可靠,是确保粮食安全新战略成功实施的关键。

  一、适度进口首先要明确进口的合理规模,前提是对需求的把握以及对国内生产目标的定位

  立足国内生产确保粮食基本供给,同时更加充分有效利用国际市场和资源,既是我国农业发展现实的必然,也是农业发展理性选择的必然。新粮食安全战略的核心之一是确保适度进口,为此首先要明确进口的合理规模,需要对粮食消费需求以及国内生产目标有准确、科学的把握。

  (一)粮食适度进口必须基于对需求的准确把握

  粮食安全(Food Security)是一个世界性的概念,也是一个世界性的难题。粮食安全的本质是食物供给保障问题。粮食安全与较后出现的食品安全概念(Food Safety)不同,尽管两者覆盖的产品范围一致,包括所有可食用的食物,但两者反映和要解决的问题不同,前者侧重于食物供给保障,后者侧重于食物的质量安全标准。粮食安全不能等同于口粮安全。随着生活水平的提高和饮食结构的改变,肉、蛋、奶、水产品等动物性食品在食物消费中的地位日益重要,但谷物作为口粮和饲料粮的主体,始终是粮食安全的核心和关键。

  食物消费主要包括口粮、肉蛋奶、植物油、果蔬、食糖等的直接消费,以及饲料粮、饼粕等用来支撑肉蛋奶水产品等生产的饲料性间接消费。粮食消费需求最终表现为食用消费需求、饲用粮需求、工业加工需求以及种子用粮需求,其中前两部分占粮食消费需求的绝大部分。只要也只有把握了食用粮、饲料粮的变化趋势,就把握了粮食安全问题中最主要的部分。从我国的食用粮和饲用粮消费品种结构看,大豆即使用来榨油,占其80%的豆粕也主要用作饲料,我国传统的粮食口径较为准确地体现了我国的实际。

  本研究中的粮食定义基本上以我国传统的粮食口径为准,鉴于玉米酒糟(DDGs)进口量较大且主要用作饲料,本研究将DDGs纳入粮食范畴。此外,饲料粮进口与肉类乳制品进口存在此消彼长的替代关系,而且肉类和乳制品进口呈快速增长态势,为了全面把握粮食的消费现状和趋势以及对外依存度,肉类和乳制品(主要是奶粉)净进口折合粮食量在本研究中给予了合理考虑。粮食消费和供给总量包括国内粮食生产量、粮食净进口量、肉蛋奶净进口折合粮食量。

  改革开放以来,我国食物消费水平得到了快速提高,主要农产品人均消费量大幅增加,肉蛋奶在食物结构中的比重不断上升并日益成为饮食必需品,作为动物性产品基础的饲料需求因此快速增长。2010年,我国粮食消费量6.1亿吨,人均455千克,比1980年的336千克增加了119千克,人均消费每年增长6千克。2014年我国人均肉、奶、水产品消费分别达到64、33、47千克,比2010年分别增加5、4、7千克。2012-2014年我国粮食年均消费量达6.53亿吨,人均消费479千克。从用途上看,食用粮消费3.1亿吨,占47%;饲料粮使用量2.4亿吨,占37%;工业用粮近9200万吨,占14%;种子用粮1100万吨,占1.7%。

  尽管我国主要产品人均消费量达到和超过了世界平均水平,但与发达国家相比仍有差距。我国人均食用油消费量已达到世界平均水平,但仍不到欧美消费水平的一半。人均食糖消费低于世界平均水平,也较大幅度低于日韩,更远远低于欧美。人均肉类消费已经超过世界平均水平,也超了日本,但远低于欧美;肉类产品与水产品人均消费量合计仍低于日本。乳制品消费方面,我国人均消费水平仅为世界平均的1/3,远不及欧美等传统乳制品消费大国。人口增长、膳食结构升级、精深加工业发展,将进一步推动农产品消费需求的增长。参照发达国家的食物结构和消费水平,未来10年我国粮食消费需求仍将继续增长。国内外许多研究机构按照食物营养标准及人口总量测算、粮食食用消费和饲料用粮需求增长趋势测算、分品种需求增长趋势测算等方法,对2020年我国粮食消费需求进行了预测,结果虽然不同,但基本在7.2亿-7.8亿吨。国内外主要机构的具体预测结果如下:

  经合组织/粮农组织(OECD/FAO)预测 (2015),以2013年统计数据为基期,按2020年14.3亿人计算,到2020年我国小麦、粗粮、稻谷消费量分别为13157万吨、26494万吨、20240万吨 ,大豆消费量为9762万吨 ,DDGs及饼粕进口359万吨,肉奶净进口折玉米891万吨,合计70903万吨。OECD/FAO对薯类和其他豆类消费没有预测,假定保持目前消费水平,则上述粮食产品消费量总计7.46亿吨。

  美国食品及农业政策研究所(FAPRI)预测 (2012),以2011年为基期,到2020年我国小麦、玉米、大麦消费量分别为12845万吨、23453万吨、538万吨,大豆消费量8947万吨,畜产品净进口折玉米405万吨,合计46188万吨。FAPRI没有对大米及其他杂粮进行预测,假定2020年大米、薯类和其他豆类消费按目前消费水平估计,粮食消费量合计7.26亿吨。

  美国农业部(USDA)预测 (2015),以2013年统计数据为基期,到2020年我国稻谷、小麦、玉米、大麦、高粱消费量分别为21644万吨、12942万吨、26501万吨、661万吨和800万吨,大豆消费量10552万吨,畜产品(没有预测奶类)净进口折玉米815万吨,合计73915万吨。USDA对薯类和其他豆类没有预测,假定保持目前消费水平,则上述粮食产品2020年消费量总计7.75亿吨。

  国家统计局网站发布的研究预测 (2015),以2013年为基期,2020年我国粮食需求总量将达到7.34亿吨,其中谷物消费58696万吨。按用途分,口粮26952万吨、饲料用粮16631万吨、工业用粮16592万吨。《中国农业展望报告2015-2024》预测 (2015),2020年我国稻谷、小麦、玉米和大豆需求分别为20460万吨、12952万吨、24300万吨和8580万吨,合计66292万吨。报告没有对其他粮食进行预测,假定2020年其他粮食消费按目前消费水平估计,粮食消费量合计7.25亿吨。

  中国农科院农经所预测 (2015),2020年我国粮食总需求量为7.41亿吨。假定2020年我国人口总数14.09亿人,人均肉、奶、水产品、蛋类消费量分别增至75.5千克、40千克、44千克、21千克,折合人均饲料粮298千克;2013年我国人均口粮消费为148.7千克,按照能量替补属性,人均新增的动物食品消费还可节省8.7千克口粮,届时人均口粮消费量将降至140千克,人均口粮与饲料粮两项合计为438千克;工业用粮保持在当前1亿吨水平,预计2020年我国人均工业用粮约为70千克;种子用粮按近10年占国内粮食总产量比重的平均值4.6%计算为2500万吨。

  综合比较各种预测的假设条件、使用参数、预测结果,假定2020年人口增长略低于《人口发展“十一五”和2020年规划》的预计,达到14.2亿-14.3亿人;根据《中国居民膳食指南2011》提出的热量、蛋白质等营养素摄入推荐量,参考相似发展阶段日本、台湾等地的食物结构和肉蛋奶水产品消费水平,结合当前我国人均主要产品消费增长趋势,假定到2020年我国人均口粮(稻谷和小麦)消费在2012-2014年基础上减少10千克,其他人均食用粮消费保持不变,人均肉奶水产品消费量比2012-2014年增加5千克左右,则2020年我国人均口粮消费为185千克,其他人均食用粮消费31千克,人均所需饲料粮210-220千克,人均食用粮和饲料粮需求为426-436千克。假定工业加工用粮食在1.0亿-1.1亿吨,种子用粮保持目前1100万吨,那么 2020年我国粮食消费需求预计达到7.2亿-7.5亿吨左右,其中食用消费3.1亿吨(口粮2.6亿吨),饲用消费3.0亿-3.2亿吨。

  (二)粮食适度进口必须基于对国内生产的科学定位

  开放条件下,粮食生产不再是供给的唯一来源,粮食产能和产量目标没有必要单纯以需求总量来确定,需要从新的视角来考量,必须统筹考虑保障基本供给、确保农民就业增收、适应资源环境承载能力、满足气候生态多样性和合理农作制度需要4方面的因素,以实现可持续的粮食安全。

  1.确定国内粮食生产目标需要统筹考虑4方面因素

  (1)粮食安全必须立足国内,最基本的粮食供给必须依靠国内生产来保障。中国是一个具有13亿人口的大国,且不论战争、粮食禁运等极端情况,就粮食需求刚性和供需的敏感性以及2008年粮食危机带来的启示而言,我国基本的粮食供给必须依靠国内生产。“人是铁,饭是钢”,粮食需求没有弹性。粮食供给即使出现一些细小的问题都有可能引起人们不必要的恐慌和过度反应,导致市场的剧烈波动从而影响社会的稳定。2011年日本海啸导致核污染,国内较大范围发生了抢盐风波。如果粮食发生紧缺,甚至只要出现紧缺的谣传,每户储上3个月或半年的口粮,对国内粮食市场将是灾难性的打击。2008年世界粮食危机中,许多粮食出口国采取了出口限制甚至禁止政策;海地、布基纳法索、喀麦隆、埃及、印度尼西亚、科特迪瓦、毛里塔尼亚、莫桑比克和塞内加尔等国不同程度地出现了因粮价飙升、粮食供需趋紧引发的社会动荡,这些教训和启示是十分深刻的。

  粮食安全不能等同于口粮安全。随着生活水平的提高和饮食结构的改变,畜产品、水产品等日益成为重要的食物必需品。前苏联解体的原因之一不是因为缺面包而是因为缺火腿奶酪。事实上,在确保18亿亩耕地红线不突破的情况下,要实现口粮绝对安全是完全可以的。相对于饲料粮品种间的替代性,口粮品种间替代性相对较小。从粮食品种而言,口粮绝对安全也不能等同于口粮品种100%地实现自给,关键是口粮需求总量必须100%立足国内生产。假定口粮需求量全部由国内生产保障,其他食用粮和饲料粮需求量80%由国内生产保障,工业用粮50%由国内生产满足,加上种子用粮,国内粮食产量应保持在6.0亿-6.2亿吨左右。假定其他食用粮和饲料粮需求量75%由国内生产保障,国内粮食产量应保持在5.8亿-6.0亿吨左右。

  (2)国内粮食生产不仅对粮食安全至关重要,而且对农民就业增收和保障极为重要。按照目前城镇化率,我国仍有6.2亿农村人口,其中很大一部分人的就业增收主要依靠农业。转移出去的2.7亿农民工大部分还没有市民化,2014年农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、住房公积金的比率分别为16.7%、17.6%、26.2%、10.5%、7.8%、5.5%(表1)。大部分农民工最后的养老保障仍然需要依靠农业和“一亩三分地”。

  表1 2014年农民工参加“五险一金”的比例

  在农林牧渔产值中,种植业产值占一半以上,畜牧业产值占30%左右;粮食产值又占种植业产值的1/3。随着畜牧业发展日益向资本化和集约型转变,畜牧业对农民增收就业作用不断减弱,粮食和种植业对农民就业收入的作用更为重要(表2)。

  表2 2009-2013年我国农业产值结构

  就种植业结构来看,粮食播种面积占农作物总播种面积的比重稳定在68%以上,谷物播种面积占农作物总播种面积的比重稳定在57%左右。近年来,棉花、油料、糖料生产受进口影响徘徊下滑,棉花播种面积占农作物播种面积的比重从2010年的3.0%降至2014年的2.6%;油料播种面积占比从8.6%降至8.5%;糖料播种面积占比徘徊在1.2%左右。蔬菜播种面积占农作物播种面积近13%,目前城乡居民人均消费鲜菜稳定在100-110千克,2014年蔬菜出口占国内产量的1.3%,无论从国内消费还是从对外出口看,需求增长有限(表3)。

  表3 2010-2014年农作物播种面积及构成

  总体来看,粮食作物播种面积向其他作物调整的余地有限,其对农民就业增收的作用和地位难以替代。现阶段保持国内粮食产业稳定对农民就业增收保障十分重要。

  (3)可持续的粮食生产不能超越资源环境的承载能力。我国人均耕地、淡水只有世界平均水平的40%和25%。随着工业化、城镇化的发展,我国农业的进一步发展日益受到环境和资源的制约。这方面的挑战主要来自3个层面。首先是农业资源的有限性。未来用于农业的土地和水资源不仅不可能进一步增加,而且面临工业化和城镇化的竞争不断增强。其次是既有农业资源利用强度。现有的农业发展模式已对资源环境造成了巨大压力,制约了农业资源利用强度的进一步提高。三是工业等非农部门污染。工业化和城镇化造成的对农业资源特别是土地和水的污染直接影响到农产品产量和质量。由于许多工业污染毒性大、难以降解,其对农业生产的制约更具刚性和持续的特征。

  新世纪以来,我国农业发展成就显著,粮食产量实现了“十一连增”,今年有望实现“十二连增”,粮食产量连续8年稳定在5亿吨以上,连续2年超过6亿吨,人均粮食占有量连续多年超过世界平均水平。粮食产量增长为国民经济和社会持续稳定发展发挥了重要的基础和支撑作用,也为世界粮食安全做出了重大贡献。但农业发展也给资源环境造成了越来越大的压力。农业资源过度开发、耕地质量下降、农业投入品过量使用、地下水超采、农业生态系统退化以及农业内外源污染相互叠加等带来了许多问题。因此,开放新常态和发展新阶段形势下,必须创新粮食和农业发展模式,变需求导向和追求数量增长发展模式为资源环境承载能力导向和追求内涵和质量的发展模式,加强环境问题治理和生态修复,调减不健康产能,走可持续发展道路。

  假定开展耕地重金属污染治理、地表水过度开发与地下水超采区治理、新一轮退耕还林、湿地恢复与保护、农牧交错带已垦草原治理、东北黑土地保护等农业环境突出问题治理,需要将粮食播种面积调减0.8亿-1.2亿亩,由目前的16.9亿亩下调到2020年的15.7亿-16.1亿亩。

  再假定未来几年我国农业支持政策的增量仍能维持目前的边际激励效应不递减,粮食作物品种结构基本保持不变,化肥农药使用实现零增长,主要粮食作物单产仍能延续或略低于2004年以来的增长趋势,那么到2020年我国粮食总产可达到6.0亿-6.2亿吨,基本保持或略低于目前的产量水平。这是个可持续的、比较容易实现的产量目标。

  (4)从粮食生产布局和粮食品种结构优化来看,粮食生产发展必须符合气候生态多样性的实际、满足建立科学农作制度的需要。确保粮食安全不仅要重视主要口粮作物小麦和水稻,还必须重视玉米、大豆、薯类等粮食作物。要在充分考虑我国气候和生态多样性的基础上,立足区域资源禀赋,优化粮食作物区域布局,科学合理安排轮、间、套作制度,在最适宜的地区生产最适宜的产品,配套推广应用先进适用技术,强化优势粮食作物产业带建设。

  2. 2020年合理、可行、可持续且必需的粮食产量

  综合考虑上述诸因素,到2020年我国粮食产量应稳定在目前的水平,保持6.0亿-6.2亿吨的产量。这是一个比较合理、可行、可持续的,而且是必需的产量目标。这就是说“十三五”粮食生产应以“稳产和可持续”为发展目标,粮食产量基本稳定在当前6亿吨的水平。

  (三)基于产需缺口之上的适度进口规模

  1.不同消费预测和产量估计方案下的进口规模

  合理的进口规模取决于国内生产量与需求量之间存在的缺口。根据7.2亿-7.5亿吨的需求预测和6.0亿-6.2亿吨的可持续产量产能界定,到2020年,我国可持续粮食产能与需求之间的缺口在1.0亿-1.5亿吨左右。假定肉奶净进口折粮增加到2000万吨,则粮食净进口量为0.8亿-1.3亿吨。

  2.不同进口规模下的粮食自给率水平

  2020年我国粮食总体自给率为:(1)最高需求量7.5亿吨和最高产量6.2亿吨的高高组合方案,缺口1.3亿吨,自给率为82.7%;(2)最高需求量7.5亿吨和最低产量6.0亿吨的高低组合方案,缺口1.5亿吨,自给率80%;(3)最低需求量7.2亿吨和最高产量6.2亿吨的低高组合方案,缺口1亿吨,自给率86.1%;(4)最低需求量7.2亿吨和最低产量6.0亿吨的低低组合方案,缺口1.2亿吨,自给率83.3%。

  表4 不同消费预测和产量估计方案的缺口

  3.按播种面积当量计算的进口依存度

  由于农产品之间在生产资源配置和消费上存在很强的替代性,播种面积当量法不失为衡量农业外向依存度有效的综合指标。2014年,我国粮食(含肉、奶折饲料粮)净进口折合耕地播种面积当量近7亿亩,占我国当前总播种面积的28%。根据经合组织与联合国粮农组织(OECD/FAO)、美国食品和农业政策研究会(FAPRI)以及美国农业部基于趋势的预测,到2020年我国粮食产需缺口将增加到相当于9亿亩耕地播种面积的产出,占我国当前总播种面积的36%。鉴于大豆的单产较低,进口大豆压榨后的豆粕主要用作饲料,与玉米等高产饲料作物有很强的替代性,如果50%的进口大豆由玉米替代,则粮食净进口折合播种面积2014年为5亿亩(占国内作物总播种面积的20%),2020年为6.5亿亩(占国内作物总播种面积的26%)。作为13亿人口的大国,应该说这样的进口规模和外向依存度是比较高的。

  二、适度进口的关键是控制“非必需进口”,而当前突出问题是进口过度

  立足国内保基本,同时充分利用国际市场和资源,两者不是一个简单的数量关系,不可能沿用计划经济的思维模式和方法来处理和解决两者的关系。进出口是通过市场开放来实现的,是内外两个市场相互作用的过程。近年来,农产品进口过度问题突出,进口价格天花板效应增强,对国内粮食产业的影响不断加深。可以预见,“十三五”期间,粮食生产面临的因进口影响带来的生产动力不足问题,比资源约束引起的产能和潜力不足问题更具挑战性。保障进口适度适当,避免进口对国内产业造成过度挤压和打压,对保障国内粮食最基本供给能力至关重要。这方面最大的问题是我国农业基础竞争力先天不足,保护调控手段严重缺乏。

  (一)当前粮食问题主要是进口过度问题

  2014年我国粮食产量实现“十一连增”。2012-2014年,我国粮食产量分别为5.9亿吨、6.02亿吨和6.07亿吨,比上年同期分别增长3.2%、2.1%和0.8%;同期粮食进口量(含DDGs)则分别为8263万吨、9049万吨和10586万吨,增长率分别为26%、10%和17%;粮食库存大量积压,达到“前所未有”的高水平。粮食生产、进口、库存三量齐增,粮食“卖难”问题再次出现。这是当前粮食产业面临的最突出的问题。

  这一轮粮食库存积压和“卖粮难”与以往不同,发生在国内粮食产需依然存在缺口、国内产量没有超过需求总量的背景之下。可以说,当前的粮食问题本质上是进口过度问题,即大量超过正常产需缺口之上的“非必需进口”带来的问题。2012-2014年我国粮食产需缺口分别为7200万吨、4400万吨和4100万吨,而同期“非必需进口”分别为1100万吨、4700万吨和6500万吨。即使考虑估计的库存数据存在一定偏差,2014年进口的1.06亿吨粮食(包括DDGs)中,50%以上是超出产需缺口的“非必需进口”。这一问题呈现加剧的态势。供需缺口与产需缺口不同,考虑可释放库存,2015年粮食供需基本不存在缺口。但1-9月份我国粮食类产品进口9800多万吨,如无特殊管控措施,预计全年进口1.2亿吨以上。

  (二)“非必需进口”增加的直接原因是内外价差扩大,根本原因在于基础竞争力先天不足和保护调控手段后天缺乏

  超过正常产需缺口之上的“非必需进口”主要是受内外价差扩大的驱动,根本的原因是我国粮食生产基础竞争力先天不足。内外价差扩大是我国农业进入新的发展阶段后,基础竞争力先天不足的必然表现形式。农业是高度依赖自然资源的产业,土地经营规模决定了农业的基础竞争力。我国农业户均规模只有0.5公顷,即使按联合国《世界城镇化展望》的预测,到2050年农村人口减少至3亿-4亿人,我国的农业户均经营规模也只有1公顷。尽管通过适度规模经营、科技进步等措施提高农业竞争力仍有一定余地,但从整体看,我国农业基础竞争力先天不足,与主要出口国差距难以根本改变。近年来,随着劳动力、土地、环境保护、质量安全成本的显性化和不断提高,我国农业进入了成本快速上涨时期,大宗农产品生产成本必然与瑞士、日本和韩国的水平日趋接近,与美国、加拿大和澳大利亚等主要出口国的差距不断拉大,基于成本之上的国内粮食市场均衡价格与国际市场价格差距扩大的趋势不可逆转 。2006年我国大米、小麦每50千克生产成本分别比美国低35.6%、42.7%,玉米生产成本与美国基本持平;但到2013年我国稻谷、小麦、玉米、大豆生产总成本比美国高38%、31%、91%、79%,其中人工成本高7-20倍,土地成本高10%-96%。

  表5 2008年以来大宗农产品国内外价差情况

  表6 2006年以来中美主要农产品生产成本对比情况

  进口过度的另一个根本因素是保护调控手段后天缺乏。耕地和劳动力不能跨国自由流动,各国农业基础竞争力存在比工业更加难以克服的差距。合理的关税保护是克服基础竞争力差距最有效的措施,也是国际通用做法。即使美国这样的农业竞争力强国也在跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判中为其食糖和乳制品保留了必要的关税水平。由于我国农业在入世中做出了巨大而广泛的承诺,取消了所有非关税措施,承诺的农产品关税水平很低,不足以弥补国内外农产品基础竞争力差距造成的价差,不足以起到“防火墙”的作用,这使得基于成本之上的国内粮食市场均衡价格不仅高于国际市场价格,而且也高于进口税后价格。开放条件下,对进口动力有实质性影响的是国内价格与进口税后价之间的差距。缺乏瑞士、日本和韩国等国所具有的高关税调控手段、国内价格高于进口税后价是造成“非必需进口”不断增加的重要政策因素。

  当然,国际市场波动趋低是我国粮食内外价差问题加剧、进口过度的周期性因素。当国际市场价格处于谷底时,内外差价问题将更加突出。近几年来全球宏观经济复苏缓慢,石油价格下行,美国生物质能源发展放缓,粮食等大宗农产品消费需求相对稳定,加之连年丰收,供求关系宽松,价格进入下行周期。2014年全球谷物库存消费比高达25.2%,价格跌至2010年以来的最低点。国际市场波动的短期周期性因素与需求增长、价差扩大的中长期因素相叠加,进一步增强了粮食进口动力。

  三、以顺价销售为基础的粮食价格支持政策难以持续,国内粮食产业健康发展面临挑战

  关税和关税配额是目前我国调控进口最主要的手段。对于实施单一关税的农产品进口,管控手段仅限于征收有限的关税;对于实施关税配额管理的农产品,以配额内低关税进口有一定数量限制,以配额外关税税率的进口则完全放开,没有任何调控手段。进口税后价构成了国内价格的天花板,只要国内价格与进口税后价存在价差,进口就有动力,最终两个价格趋于一致。在替代性强的情况下,特定产品的国内价格最终必然与替代产品进口税后价格相当。价差驱动型进口及其具有的天花板效应,给国内粮食价格支持政策和粮食产业安全带来了越来越大的挑战。

  (一)价格支持政策与市场经济和发挥市场决定性作用并不矛盾,指责其有违市场经济、有违“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的观点是站不住脚的

  最低保护价收购、临时收储这类价格支持政策是美欧西方国家普遍使用的政策,其运用有相当长的历史,现在仍在使用,尽管使用的范围、数量、力度呈不断下降的趋势,具体形式也在不断变化。价格支持政策是国内政策,目标指向国内产业和市场,其有效实施的前提是国内产业必须有足够的竞争力或必须有足够的调控手段来抵御和控制进出口的影响。此类政策之所以在我国实践中面临困境,原因在于我国缺乏与内外价差幅度相适应的关税政策来配套。事实上,粮食最低保护价和临时收储价政策设计的目的是为了在国内生产过剩、粮价过低的情况下,通过保护价和临时收购拉高国内市场价格、保障种粮收益、避免谷贱伤农;在国内市场供需趋紧价格高涨时,通过顺价销售来稳定市场和价格。在国内价格低于国际市场价格、进口能够得到有效控制的条件下,这一政策对于确保国内生产、供给和市场稳定与发展是最有效的手段。在实践中,这些政策也确实在调动农民粮食生产积极性、稳定市场、保障粮食“十一”连增、支撑整个国民经济和社会稳定方面发挥了重要作用。

  (二)最低保护价和临时收储价政策与价差扩大没有必然联系,内外价差扩大本质是成本问题

  粮食最低保护价和临时收储价是根据国内“生产成本加合理利润”或“生产成本加基本收益”的原则确定的,实际上是考虑了适度进口因素后的国内市场均衡价格。成本上升必然推动价格上涨。2006-2014年,我国水稻、小麦、玉米的生产成本年均增长率分别为9.5%、9%、10.4%,同期这些产品的国内价格年均增长率分别为7.2%、6.7%、7.4%。粮食价格涨幅低于成本涨幅,价格提高没能完全消化成本的上涨。粮食价格支持政策与内外价差扩大没有必然联系。有些专家把农产品价格上涨归因于最低保护价收购、临时收储等支持政策,这是没有道理的。国内生产成本上涨是刚性的,成本降不下来,价格下降会导致另一个问题,即种粮收益和国内生产的减少。

  表7 2006-2014年我国粮食成本与价格涨幅

  (三)在缺乏有效关税水平配套情况下,粮食最低保护价和临时收储价政策难以持续

  进口关税决定了进口税后价格的水平,决定了“防火墙”和价格“天花板”的高低。日本之所以能够保持国内大米价格高于国际市场8倍的价差,是因为日本可以对其进口大米征收800%以上的关税,而且这一关税是从量税,不会因为进口价格下降而减少征税的额度。我国大米、小麦、玉米实行关税配额管理(表8),这些产品相当于有两层天花板,配额内税后价为第一层,配额外税后价为第二层。由于承诺的配额内外关税有限,目前三大谷物国内价格都已顶破第一层天花板,玉米在特定时段已顶破第二层天花板,大米和小麦顶破第二层天花板将在“十三五”末成为常态。我国对大豆、大麦、高粱、木薯、DDGs实行单一关税,关税只有2%-5%。这些产品只有一层天花板,多数情况下国内成本价已顶破天花板。值得注意的是,天花板效应不仅来自同类产品,而且来自替代品进口。近年来,玉米因有关税配额管理制度以及转基因管理措施,进口得到一定控制,但大麦、高粱、干木薯、DDGs进口增长迅猛,同样对玉米价格具有打压和封顶作用。

  表8 我国关税配额产品配额量及税率

  任何一个国家不可能对全世界的产品进行保护价收购和收储。在政策性收储价格高于进口税后价,即高于天花板价格时,要保证收储粮食顺价销售,必然的结果是“边收储,边进口”,“洋货入市、国货入库”,库存积压日趋严重。过度进口和库存积压使得最低保护价收购和临时收储政策的执行成本巨大,这一成本不仅包括了收储价与市场价的差价费用,还包括库存费用、收储企业因缺乏经营动力而造成的效率损失费用、库存时间过长造成粮食损失费用。

  (四)当前粮食最低保护价收购特别是临时收储政策面临两难选择

  2008年全球粮食危机后,受粮食和农产品价格高涨激励,粮食和农产品生产能力提高到一个新的台阶。由于美国生物乙醇在汽油中的混合比例等相关政策没有大的变化,全球生物质能源发展趋于稳定,对玉米、油籽等原料农产品需求增长趋缓。基于上述两个因素,预计未来几年国际农产品市场供给充裕、价格保持目前的低位。从成本变化等长期性因素以及国际市场周期性因素分析,“十三五”期间农产品价差扩大将是常态。如果要保持目前收储价格水平,库存将进一步增加,财政负担和库存损失将进一步加重。国家粮食局指出:“我国粮食库存达到新高,各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有,储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多也前所未有”。从财政和库存设施来讲,粮食库存的进一步大幅增加是难以承受的。

  如果降低目前收储价格水平,将使种粮效益进一步降低,特别是如果收储价格降低到成本价之下,这将影响到粮食安全的基础—粮食产业安全和可持续发展。目前种粮收益已跌至1999-2003年连续5年粮食减产的低水平。2013年3种粮食平均每亩成本利润率仅为7.1%,接近1999年的6.9%。玉米临储价格的调低实属不得已而为之,对粮农收入和种粮积极性影响很大。有专家估算,因玉米调价以及由此引致的粮价下降导致农民收入减少1000亿元,影响GDP 1个百分点。而美国彼得森国际经济研究所研究结果显示TPP对我国GDP的影响也只有320亿美元。玉米调价已对玉米种植,特别是基于土地流转的规模经营造成了较大影响。玉米调价以后,临储价与玉米配额内进口税后价和替代品进口税后价仍然存在差价,如果不能有效控制进口,其去库存作用有限。

  表9 主要粮食每50千克成本收益情况

  高于成本之上的合理的价格对于确保产业健康可持续发展至关重要。一个产业如果其产品没有合理的价格、生产者和经营者不能得到合理必要的收益,其健康发展是很难实现的,更谈不上确保质量和安全。单纯的、进一步下调价格将导致种粮积极性受损,粮食生产下滑,对当前减少库存、减轻财政负担有一定作用,但难以根本解决基于成本之上的国内市场均衡价格高于国际市场价格所带来的问题,特别是“非必需进口”增加问题。进口对粮食的影响依然存在,仅仅是作用途径发生了变化,由目前的进口挤占国产粮食市场,变为进口替代国内粮食生产。这将影响国内粮食安全的产业基础,影响国内粮食基本供给的保障能力。

  四、国际市场存在不平衡性、不确定性和波动性,适度进口还必须确保进口可靠和稳定

  (一)国际粮食市场的基本特点

  国际粮食市场供需总体平衡但粮食危机风险始终存在,粮食供给增长潜力很大但粮食贸易量有限,粮食贸易准垄断特征显著,波动性和不确定性加剧。国际粮食市场具有以下7大特征 。

  1.国际农产品供需总体基本平衡,但区域性短缺和粮食不安全问题突出,粮食危机的风险始终存在

  1961-2012年,全球谷物、油料和肉类等主要农产品产量保持上升趋势,高于同期人口增长速度,人均占有量稳步提高。但地区间不平衡、差异明显。发达国家粮食生产过剩,发展中国家供应不足,全球仍有8.42亿饥饿和营养不良人口。年度之间粮食供需平衡也不稳定,期间还发生了20世纪70年代初和90年代初以及2008年3次世界性粮食危机,粮食危机的威胁始终没有根除。既存的世界粮食和农产品分配与贸易体系,不能解决地区不平衡问题,不能解决世界粮食安全和主要农产品供给保障问题。

  2.相对有购买力的有效需求而言国际农产品市场供给充裕,曾在相当长时期内呈现供过于求的状况

  尽管世界上存在大量贫困和营养不良人口,但由于其缺乏必要的购买能力,其对农产品的需求不能转化为有效的市场需求,国际农产品市场在相当长时期内总体呈现供过于求的状况,剩余农产品处理和国际农产品市场价格过低一直是国际社会面临的一大难题。根据联合国贸发组织和联合国粮农组织统计数据,长期以来全球主要农产品实际价格水平呈下降趋势,直到近几年才因生物质能源发展开始波动走高。近10年,全球谷物库存水平始终保持在粮食安全警戒线以上。

  3.国际市场上粮食贸易额在生产总量中占比有限,粮食基本供给能力主要依靠国内生产来保障

  全球谷物贸易占产量的比重比较低,2001-2012年基本上保持在12%-13.5%左右的水平。相对而言,大豆的贸易自由化程度较高,2012年的贸易量占产量的比重为37.2%。这说明,从世界范围看,粮食的供给主要依靠各国国内生产,世界粮食贸易仅对全球粮食供给的不足15%起作用。

  4.与农业资源在全球分布不平衡相适应,国际农产品市场供给集中度很高,大宗农产品主要被少数跨国公司掌控,具有准垄断性

  2011年全球80.9%的大米出口来自泰国、越南、印度、巴基斯坦和美国,58.7%的小麦出口来自美国、法国、澳大利亚和加拿大,65%的玉米和85.8%的大豆出口来自美国、巴西、阿根廷。这使得主要出口国对国际市场拥有很强的掌控能力。全球粮食贸易具有准垄断特性,80%粮食贸易和其他大宗农产品贸易被ADM、帮吉、嘉吉、路易达孚四大跨国粮商所垄断。

  5.受气候变化、生物质能源以及农产品资本化影响,国际农产品价格波动走高,呈现不确定性风险性加剧的态势

  据灾害流行病学研究中心数据显示,2001-2010年各国报告的自然灾害数量比前10年增加了26%,其中极端天气增加228%、洪涝灾害增加71%,这大大增加了农业生产的不确定性。生物质能源发展大幅增加了对农产品的非传统需求,增强了农产品市场与能源市场的互动。而资本的大量进出农产品市场,进一步加剧了国际农产品价格波动。2008下半年至2012年6月国际粮价已出现3次大起大落。波动幅度之大、周期之短,均历年罕见。

  6.用于世界农业发展的后备耕地和水资源仍有相当数量,国际农产品市场供给仍有增长潜力

  目前,许多国家还在实施限产和休耕政策。根据FAO和国际应用系统分析研究所(IIASA)合作开发的全球农业生态区(GAEZ)数据库统计,全球有35亿公顷的潜在耕地,扣除各类保护区后尚有20.6亿公顷,是现有16亿公顷耕地面积的1.3倍。拥有潜在耕地面积最大的地区是南美洲,其次是非洲。潜在耕地面积最大的国家巴西有3.34亿公顷,其次是美国2.13亿公顷,俄罗斯、刚果(金)均超过1亿公顷。即使考虑环境保护、社会经济等制约因素,主要粮食出口国 可开发潜在耕地面积达4.7亿公顷,潜在粮食产量27.3亿吨 。

  从实际看,只要有有效需求,供给潜力可以成为现实生产能力。2001-2014年,中国大豆进口量增长了5746万吨,中国之外的其他国家进口量仅增长1269万吨,同期世界大豆贸易量由5354万吨增长到12369万吨,增长了7015万吨,世界大豆贸易量的增长主要是对中国进口需求增长做出的反应。

  表10 部分年份中国大豆进口量与全球大豆贸易量

  7.未来全球粮食需求增长巨大,保障世界粮食安全任重道远

  到2050年,世界人口将从2010年的69亿增至91亿,增长34%,届时全球70%的人口将住在城市。FAO《2050年如何养好世界》报告分析,城镇化势必带来生活方式和消费结构的变化,谷物直接消费下降,而果蔬、肉类、乳制品和鱼类消费将增加,最终导致粮食需求的增长。该报告预测,到2050年世界人均能量消耗将达到3050卡路里,比2003-2005年能量消耗水平增长10%。届时要实现世界粮食安全,未来几十年世界粮食总产量必须增长70%,其中发展中国家粮食产量则必须增长100%。据专家预测,未来几十年发展中国家的粮食进口需求可能会大幅增加,谷物进口量预计由2008-2009年的1.35亿吨增至2050年的3亿吨。

  (二)利用国际粮食市场的基本原则

  国际市场供给增长有很大潜力,对中国的需求增长能够做出有效反应。但是国际市场也存在很大风险。有短期、局部短缺和发生粮食危机的风险,有价格波动加剧的风险,有跨国公司垄断的风险,还有主要出口国掌控能力增强带来的风险。国际农产品市场和供需特点决定了我们既要充分利用,又要防止过度依赖,还要防范风险。在进口达到相当规模的情况下,如何提高对进口的掌控能力、保障必要进口有充足的来源和渠道、保障进口的稳定极其重要。

  目前我国粮食进口市场集中度高,对进口的把控能力弱。2012-2014年,我国95%的大豆进口来自美国、巴西、阿根廷,90%以上的玉米进口来自美国,70%以上的大麦进口来自澳大利亚。要确保进口适度可靠,必须务实推进粮食进口市场多元化和农业走出去。

  表11 2012年以来我国粮食进口来源国所占比重

  五、确保适度进口实现粮安新战略的政策建议

  (一)适应开放新常态,调整粮食总量平衡思路,变保障产需两元平衡为确保生产、需求、进口三元平衡的思路,着力稳定国内生产,确保进口适度、适当、可靠

  我国农产品市场已高度开放,农产品贸易达到了相当规模,进口不再是限于品种调剂和余缺调节,而是供给的重要来源。这是“十三五”我国粮食安全和农业发展面临的新常态。过去讲“总量平衡、丰年有余”、“农产品供需处于紧平衡”都是从两元平衡的角度来说的。开放条件下,实现粮食总量平衡要有新视野新角度、要有新思维新思路。除了保证必要的库存水平外,确保粮食安全必须系统考虑需求、生产、进口以及进口与国内生产的相互影响,确保进口适度适当可靠,确保国内农业产业安全。必须创新粮食和农业发展模式,变需求导向和追求数量增长发展模式为资源环境承载能力导向和追求内涵和质量的发展模式。

  1.要在统筹考虑保障基本供给、确保农民就业增收、适应资源环境承载能力、满足气候生态多样性和合理农作制度需要4方面因素的基础上,确定粮食生产目标,把粮食稳产作为“十三五”农业发展重要任务。

  2.要按照“口粮绝对安全、谷物基本自给”的要求,根据不同粮食产品的需求结构、特点和相互间的替代性,以及在粮食安全中的地位,确定切实可行的阶段性自给率目标和合理的结构,明确必须保有的基本播种面积、基本产量目标。假定口粮需求量全部由国内生产保障,其他食用粮和饲料粮需求量80%由国内生产保障,工业用量50%国内生产满足,加上种子用粮,2020年国内粮食产量应稳定在6亿吨以上。

  3.要在明确目标的基础上,充分考虑自然地理条件的制约以及间套作与可持续发展的需要,优化粮食生产力布局,加强粮食优势产业带区域规划。要切实加强粮食支持力度,加快优势产业带建设,确保粮食基本播种面积和基本供给能力。要坚持省长米袋子责任制度,分解任务,发挥地方积极性。

  4.要充分考虑粮食产品间具有的替代性,在科学测定产需缺口的基础上,确定粮食进口预警阈值,要保证有有效的手段把握进口时机和节奏,确保进口规模适度适当、进口渠道可靠稳定,防止进口给国内产业带来冲击、削弱国内粮食基本供给能力的保障。

  5.必须建立和完善与开放新常态和新粮食总量平衡思路相适应的行政管理体制或机制,切实保障粮食进口与国内生产、农民就业增收相协调,既要保障粮食安全,更要保障粮食安全的基础——粮食产业安全。

  (二)以降低成本、增强竞争力、稳定种粮收益为目标,构建开放型粮食支持政策体系,确保国内粮食产业健康稳定发展

  加强对农业的支持和保护与发挥市场在资源配置中的决定性作用并不矛盾。不应要求农民在土地使用上按用途管理政策办,而在农产品价格和收益上完全让市场来决定。要在更深意义上认识国家对粮食和农业的支持性质。在缺乏欧盟、日本、韩国那样的高关税保护的情况下,加强我国财政支农力度具有更为重要的意义。受进口价格天花板效应作用影响,以提高和稳定价格、保障种粮合理收益为特征的粮食支持政策几无继续有效实行的空间。必须适应农业开放和国际竞争挑战新常态,围绕降低粮食生产成本或弥补成本过高、增强产品市场竞争力、稳定种粮收益,构建开放型粮食支持政策体系。

  1.要及时调整以顺价销售为基础的最低保护价收购和临时收储政策

  实行中央储备政策与最低保护价收购和临时收储政策功能及执行实体的分离;在继续开展目标价政策试点的同时,探索采取“稳定一头、放开一端”的思路调整最低保护价收购和临时收储政策。即:在适当完善的基础上继续对三大主粮进行最低保护价和临储价收购,放开收储企业收储粮销售,引入竞争机制适度扩大收储企业范围,在确定科学的计算方法基础上财政对收储企业进行价差补贴或市场价格损失保险补贴。这一改革思路的优点在于能保证种粮收益、增强国产粮食市场竞争力、提升企业经营效率,将原来最终由财政负担的收储价与市场价差价费用、库存费用、收储企业因缺乏经营动力而造成的效率损失费用、库存时间过长造成粮食损失费用4项费用减少到差价支付1项费用。

  2.要建立增加财政支农的长效机制,坚定不移加大对粮食生产的扶持力度

  我国黄箱支持承诺主要对特定产品的价格支持政策特别是临时收储政策造成了约束。我国财政支农政策具有足够的空间,关键是我们能拿出多大财力来加强对农业的支持。要在明确基本播种面积、基本产量目标,进行科学布局的基础上,重点加大对重点粮食产区的支持力度,确保粮食最基本的供给能力。要充分考虑普通农户和家庭经营在粮食安全和供给保障方面的作用,点面结合,分类加强支持,确保农业全面发展并与工业化城镇化进程相协调。在面临国外大规模生产且获得高额补贴的大农场竞争下,农业支持保护水平要足以弥补农业基础竞争力存在的差距。

  3.强化制度安排,明确金融保险部门支持粮食生产的责任,切实加强金融保险对粮食产业的支持

  农村金融保险服务滞后最根本的原因是,提供农村金融保险服务的比较收益低,正如种粮务农比较效益低一样。应通过立法等制度性安排,明确金融机构在粮食安全方面的法定义务,着力解决当前农村金融信贷服务发展滞后的问题。可借鉴储备金制度,规定任何从事放贷业务的金融机构都必须有一定比例的贷款直接或通过小额信贷机构、农村信用合作社投向粮食生产。

  (三)坚持“两反一保”条例立法宗旨,建立完善粮食进口预警和保障措施启动触发机制,把适度进口的要求和数量控制落到实处

  在进口剧增、产业受到损害和损害威胁时,采取贸易救济措施是WTO规则赋予的权利,是我国“两反一保”条例规定的法定手段,核心就是通过征收额外关税确保进口产品价格不低于国内成本价,防止进口过度,确保国内产业具有合理的利润空间和健康发展的基础。我国承诺的约束关税低,贸易救济措施将成为应对价差扩大、保障粮食进口适度和产业安全最为有效的手段。

  针对当前启动贸易救济措施、特别是启动一般保障措施缺乏裁定所需的客观定量标准,而且容易引起受影响国家的误解和外交争议,应借鉴WTO农业特保措施设置的以进口增幅和进口价格跌幅为基础的自动触发机制,建立我国粮食进口预警和一般保障机制刚性启动机制。明确粮食基础进口数量,明确不同预警等级和启动保障措施的进口增幅触发标准。对不是在短缺情况下发生的进口过度和增长过快进行预警和采取救济措施。保障机制启动标准触发后,根据“两反一保”条例规定程序和要求实质启动。启动前进行预警。由于粮食产品间具有很强的替代性,应建立基于粮食进口总量增加幅度和三大主粮各自进口量增加幅度之上的刚性触发机制。总量增幅达到触发水平后,所有界定的粮食品种进口均需征收附加关税或进行限制;即使总量增幅没达到触发水平,三大主粮任何一个品种进口达到触发水平,该品种进口需征收附加关税或进行限制。这一机制应以公开、透明、明确且符合WTO规则和我国“两反一保”条例规定的方式实施。

  (四)保持定力、把握主动,切实从产业发展现实和长远需要出发,确保多双边贸易谈判取得平衡互利对等的结果,确保粮食产品有限关税和国内支持空间不作减让

  首先,加入世贸组织后中国已深度融入全球经济,不可能再被孤立。WTO自其前身关贸总协定成立以来达成的协定涉及广泛,包括的货物投资服务市场准入、竞争规则和标准、利益保障和争端解决各个方面。这些协定、规则、争端解决机制以及各成员所作的承诺是贸易自由化和经济全球化健康规范发展的基础。当前的多双边贸易谈判包括TPP谈判,都是WTO附加(WTO+),是在现有基础上相互给予新的优惠和进行利益交换。它们不否定也不可能替代WTO在管理世界贸易中的基础和核心作用。例如 TPP的达成不改变TPP成员在WTO和其他相关自贸协定(FTA)中的承诺,不改变TPP成员遵循WTO协定和规则的义务。TPP成员间的特惠,其他成员无权享受,TPP达成的要求和标准也不能强加其他成员。TPP的体量大主要是美国和日本的经济、贸易体量大,美日因体量大具有的影响力没有TPP也客观存在。

  其次,中国对外开放进入了新的发展阶段,发生了新的变化。由初期的单纯强调开放转向注重开放的内涵;由自主性的可纠错的开放转向基于多双协定之上的约束性的开放;由消除自身障碍、适应既有规则为主转向促进对等开放、争取有利外部环境和规则为主。

  因此,必须按照十八大“完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系”的要求,按照五中全会“奉行互利共赢的开放战略”、“推进双向开放”的精神,从国内产业发展的现实和长远需要出发,保持定力,把握开放的主动权和主导权,切实利用好我国市场巨大的这一优势和重要筹码,推进互利共赢、对等相向开放,确保多双边贸易谈判取得平衡、符合各自产业实际的结果。

  鉴于我国承诺的粮食产品关税和国内支持空间十分有限,保障“适度进口”所需调控手段不足的问题非常突出,必须在贸易谈判中确保粮食关税不减让、配额不扩大、国内支持空间不减损;同时要为我国优势农产品出口和农业对外投资、农业走出去争取更加有利的市场准入条件,以有利于夯实粮食安全的基础。

  (五)加强支持力度,结合一带一路战略,推进农业走出去和市场多元化战略的实施

  要着力更加有效利用国际市场和资源,努力构建持续、稳定、高效的资源性农产品进口供应链。要积极推进战略性农业国际合作,结合一带一路战略,务实稳步推动农业走出去,拓展贸易渠道,提升贸易水平,推进进口市场多元化。要进一步明确农业走出去在粮食安全中的定位,把农业走出去作为在适度进口范围内提高进口调控能力的举措,着力提升走出去企业与主要出口商的竞争力。要把推进走出去与推进市场多元化有机结合,提高走出去目标国家和区域粮食生产和进出口贸易能力,促进建立多元稳定可靠的粮食进口渠道。要利用我国的技术优势,积极推进在东南亚地区建立杂交水稻生产基地,大力推广杂交水稻种植,提升东南亚地区水稻生产能力。

  (六)“三管齐下”减少库存,同时保护好粮食生产积极性

  一是以具有市场竞争力的价格,加快库存粮食特别是储存时间较长的粮食的拍卖,将库存减少到可接受的水平。二是针对当前粮食进口增长过快的情况,采取贸易救济措施,控制进口增长,为建立长效机制积累经验。三是在进行充分合理补偿、保证粮农收益和种粮积极性的前提下,结合环境突出问题治理和安排短期休耕,明确和调整年度粮食生产目标。

  (课题组主持人:倪洪兴、于孔燕;成员:吕向东、刘武兵、马建蕾、张永霞、李伟伟、李亮科。《农业贸易研究》2015年第9期)

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