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我国粮食进口增长原因与对策建议
日期:2016-09-27 13:58 作者: 来源:农业贸易促进中心 点击:
 
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  2014年我国粮食产量实现“十一连增”,总量达到6.1亿吨,但粮食进口仍保持较快增长,按我国传统粮食口径,粮食进口总量达到1亿吨。深入分析粮食进口增长原因,准确把握发展趋势,未雨绸缪、有效应对,对落实好国家粮食安全新战略至关重要。

  一、2014年粮食进口情况

  (一)进口规模

  2014年我国粮食类产品进口总计1亿吨,比上年增加1398万吨,增长16.2%;比2010年增加了3350万吨,增长50%。其中大豆进口7139.9万吨,谷物进口1951.6万吨,薯类(主要是干木薯)进口866.6万吨。若将玉米酒糟(DDGs)作为玉米制品纳入粮食范畴,粮食进口量将近1.06亿吨(表1)。

12014年我国粮食类产品进出口情况

  (二)进口结构

  大豆是最主要的进口品种,进口量占粮食进口总量的71.1%;比上年增加802.4万吨,增长12.7%,占粮食进口增量的57.4%。

  谷物是第二大进口品种,进口量接近2000万吨,达1952万吨,占粮食进口量的19.4%;比上年增加493.1万吨,增长33.8%,占进口增量的35.3%。小麦进口主要是为了品种调剂,由于去年国产小麦品质高,进口需求下降,进口量300.4万吨,比上年下降45.7%。2014年玉米内外价差扩大,价差一度超过配额外关税65%的幅度,但由于实施了转基因管理措施,进口得到控制,进口量260万吨,下降20.4%.稻米进口仍保持增长,进口量258万吨,增长13.6%。三大谷物合计进口818.3万吨,下降26.1%。作为玉米替代品的大麦、高粱进口猛增,大麦进口量541万吨,增加1.3倍。高粱进口量578万吨,增加4.4倍。

  薯类(主要是干木薯)是第三大进口品种,进口量867万吨,占粮食进口量的8.6%;比上年增加127万吨,增长17.1%,占粮食进口增量的9.1%。

  (三)进口影响因素

  2014年我国粮食进口主要受如下因素影响:

  一是消费需求增长,特别是饲用粮增长。大豆进口量的80%是作为豆粕用于饲料。传统上大麦、高粱进口主要用于酿酒,这部分需求相对稳定,2014年大豆进口增加的778万吨主要用于饲料。木薯进口主要是受国家鼓励发展非粮生物燃料乙醇政策的激励而快速增加,但也有很大一部分用于饲料。

  二是由于关税“防火墙”作用有限,内外价差扩大成为进口的重要驱动力。近年来,国产谷物价格受成本推动不断上升,国内外价差拉大。2014年1-9月,大米内外价差平均1855元/吨,国内比国际价高出81%;小麦内外价差845元/吨,国内比国际价高出44%;玉米内外价差1032元/吨,国内比国际价高出81%(表2)。在价差扩大情况下,由于我国粮食关税偏低,三大主粮的配额内关税只有1%,大麦、高粱的关税分别仅3%、2%,进口产品在缴纳关税、增值税后价格仍低于国内,企业进口动力强劲。三大谷物配额外关税为65%,对配额外进口目前仍能发挥防火墙作用(表3)。2014年国家加强了大米进口管理并加大了打击走私力度,有效抑控了大米进口。在转基因管理措施作用下玉米进口出现下降,但廉价的大麦、高粱等饲用玉米替代品进口猛增。2014年进口的粮食中相当一部分不是因为国内短缺,而是受价差驱动,导致“边进口、边积压”“洋货入市、国货入库”,进口过度问题比较突出。据国家粮油信息中心专家测算,2014年在储备充足的情况下,大米、玉米、小麦库存增加了4500万吨。

2大宗农产品国内外价差情况

3我国粮食关税配额量及配额内外税率

  三是国际粮食市场供给充裕、价格低迷。近几年来全球宏观经济复苏缓慢,石油价格下行,美国生物质能源发展放缓,粮食等大宗农产品消费需求相对稳定,加之连年丰收,供求关系宽松。2014年全球谷物库存消费比高达25.2%(表4),谷物价格进入下行周期,跌至2010年以来的最低点。国际市场波动的短期周期性因素与需求增长、价差扩大的中长期因素相叠加,进一步增强了粮食进口动力。

4近年来全球谷物供需状况

  2014年,受上述多种因素共同作用,我国粮食进口问题变得相当复杂。我国粮食进口中既有合理需要的成分,也有进口过度的问题,既有增加供给的积极作用,也有对产业造成过度打压的负面影响。

  二、粮食进口的合理规模及面临的挑战

  由于资源环境约束的日益增强和消费需求的刚性增长,未来我国农产品产需缺口将呈不断扩大的趋势。有效利用国际市场资源,适度增加粮食进口,既是粮食安全新战略的必然要求,也是现实发展的必然选择。

  (一)2020年我国粮食产需缺口与适度进口规模

  综合分析国际机构和国内有关部门的研究预测,正常情况下,预计到2020年我国粮食需求总量在7.2亿吨左右,其中水稻、小麦和玉米三大谷物消费总量约5.95亿吨,大豆9000万吨,杂粮3500万吨。三大谷物中水稻需求为2.065亿吨、小麦1.28亿吨、玉米2.605亿吨。假设未来几年我国农业支持进一步增加并能维持目前的边际激励效应不递减,粮食外的其它作物面积基本维持不变,主要粮食作物单产仍能延续2004年以来的增长趋势,预计到2020年国内粮食产量可达到6.5亿吨左右,这是当前技术进步水平下国内粮食的极限产能。如果考虑可持续发展的需要,“十三五”期间我国粮食产能稳定在6.1亿吨,那么到2020年我国粮食适度进口规模应该在1.1亿吨左右,届时我国粮食自给率达到84.7%,不足85%,保证这一自给率水平对中国来说是非常必要的。

  (二)保持适度进口面临的挑战

  一是进口保障不确定带来的挑战。由于国际粮食市场贸易量有限以及存在的风险性、波动性和不确定性,即使不考虑政治军事因素,要保障1.1亿吨以上的进口需求将面临很大的风险和挑战。第一,国际粮食市场整体上供给充足,但年度、区域之间很不平衡,目前全球仍有8亿多饥饿与营养不足人口,粮食不安全问题和粮食危机风险始终存在,近60年来就发生了3次大的世界性粮食危机。第二,世界谷物贸易占产量的比重基本上保持在13%左右,粮食贸易量有限。当前的全球粮食分配体系和贸易体系难以解决世界粮食安全问题,立足国内生产保障粮食最基本的供给是各国的必然选择。第三,国际粮食市场具有准垄断性,80%粮食贸易被ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚四大跨国粮商所垄断。第四,受气候变化、生物质能源发展以及农产品资本化影响,国际粮食市场呈现不确定性风险性加剧的态势,2008年下半年至2012年6月国际粮价出现了3次大起大落。

  二是过度进口带来的挑战。我国粮食生产进入了成本快速上涨时期,粮食生产成本的“地板效应”不断增强,基于成本之上的我国粮食价格与世界市场价格差距扩大的趋势不可逆转。由于我国粮食关税保护水平低,关税“防火墙”作用非常有限,价差扩大必然导致进口动力加大,进口过度问题突出,进口价格“天花板效应”增强。在国际粮食供给宽松、粮价下行的情况下,这一挑战将更为严峻。2014年,在我国大米产需平衡的情况下籼米进口增加,造成南方籼稻库存积压,农民销售困难。在玉米临储库存高达1亿吨的情况下,大麦、高粱、玉米酒糟(DDGs)等产品进口量猛增,粮食库容不足、农民“卖粮难”问题突现。从农产品成本收益数据来看,2013年早籼稻成本收益率为5.7%、小麦为-1.4%、玉米为7.7%,均已连续3年下降且接近1998-1999年的水平。近两年,全球粮食价格持续低迷的可能性很大,受进口影响粮食生产的积极性将受到打压。

  三、确保粮食适度进口的对策建议

  由于耕地和劳动力不能跨国自由流动,各国农业基础竞争力存在着比工业更加难以克服的差距。通过高关税保护和国内支持来增强农业基础竞争力、确保国内产业安全,是世界各国的通行做法。在开放条件下,既要克服我国粮食生产基础竞争力不足,又要保障我国粮食基本生产能力,必须借鉴国外经验,在注重练好内功、尽力提高自身竞争力的同时,不断加强对农业的保护和支持。

  (一)建立增加财政支农的长效机制,进一步加大对粮食生产的扶持力度

  在缺乏欧盟、日本、韩国那样的高关税保护的情况下,加强我国财政支农力度具有更为重要的意义。

  一要增加支持总量根据入世承诺,我国“黄箱”政策空间为占产品产值8.5%的特定产品和占农业总产值8.5%的非特定产品“微量允许”,我国“黄箱”政策总量可达农业总产值的17%。近年来我国非特定产品黄箱政策空间使用比例均不足20%,按2013年产值计算的未使用空间约5800多亿元。特定产品黄箱支持方面,对于实施最低收购价政策的小麦和大米,2013年的黄箱支持(包括最低收购价政策、良种补贴和东北出关运费等运输补贴)空间利用率为30%-40%;对于实施临时收储的玉米和大豆,黄箱支持在个别年份已突破了入世承诺。总的来看,我国黄箱支持承诺主要对特定产品的价格支持政策特别是临时收储政策造成了约束,对财政支农政策基本没有约束。考虑到“绿箱”政策支持不受WTO限制,我国财政支农政策具有足够的空间,关键是我们能拿出多大财力来加强对农业的支持。

  二要进一步优化支持结构。新增支农资金要实现三个倾斜、两个转变。三个倾斜主要是向提高农业综合生产能力倾斜、向新型经营主体倾斜、向粮食主产区倾斜。实现两个转变,就是要加大生态补偿和资源养护投入力度,引导生产方式向更加节水、节肥、节药、优质、安全、生态、高效的方向转变;增加现代农业发展基金,引导经营方式向规模化、标准化、专业化、组织化、社会化方向转变。

  三要继续实施最低保护价政策。我国实施最低保护价的小麦和水稻两个产品,目前尚有一定的支持空间,而且有65%的配额外关税与之配套,短期内这一政策不会受到入世承诺约束,在“十三五”期间可继续实施,并适度提高最低收购价。

  (二)强化制度安排,明确金融部门支持粮食生产的责任

  农村金融服务滞后最根本的原因,是提供农村金融服务的比较收益低。应借鉴其他国家的成功经验,通过立法等制度性安排,明确金融机构在支持和服务粮食安全方面的责任。可借鉴储备金制度,规定任何从事放贷业务的金融机构,不论是内资还是外资、国有还是民营,都必须有一定比例的贷款直接或通过小额信贷机构、农村信用合作社等投向粮食生产。

  (三)保护好现有关税政策空间,尽力加强对我国粮食生产的合理保护

  关税具有防火墙的作用,关税水平高低决定了防火墙的高低,也决定了进口价格天花板的高低。挪威、瑞士、日本的农产品平均关税水平分别为71%、85%和42%,最高关税数百甚至上千,重要农产品的关税水平都非常高。这就是为什么挪威、瑞士、日本农业竞争力不强,但其进口价格天花板效应并不突出的原因。由于我国承诺的关税政策空间十分有限,保障“适度进口”所需调控手段不足的问题非常突出。必须在多双边贸易谈判中,保护好这些有限政策空间。近年来,我国食糖和棉花配额外关税进口趋势增强,2014年玉米内外价差也曾一度超过配额外关税,粮食的配额外65%的关税水平已十分有限,粮食关税不减让、配额不扩大对稳定国内生产非常重要。

  (四)推进产业安全战略,确保国内农业产业安全

  保障国内粮食供给能力和农民就业增收,基础是产业安全。在产业受到损害和损害威胁时,采取贸易救济措施是WTO规则赋予的权利,是我国“两反一保”条例规定的法定手段,核心就是通过征收额外关税确保进口产品价格不低于国内成本价,确保国内产业具有合理的利润空间和健康发展的基础。必须坚持“两反一保”条例的立法宗旨,推进贸易救济常态化,切实维护农业产业安全。在国内支持面临突破入世承诺挑战的情况下,要特别重视建立产业损害补偿机制,加强对受损害产业的支持。

  (五)推进农业“走出去”和市场多元化战略,提高利用国际市场和资源的掌控能力

  要着力更加有效利用国际市场和资源,努力构建持续、稳定、高效的资源性农产品进口供应链,不断改善我国贸易环境,拓展贸易渠道。要抓住重点环节,突出重点领域,发挥企业主体作用,务实稳步推动农业“走出去”。要把推进农业“走出去”与实现市场多元化战略有机结合,提升“走出去”对象国的生产能力,为建立多元稳定可靠的进口渠道夯实基础。

  (课题组组长:钱克明;副组长:倪洪兴、于孔燕;成员:吕向东、刘武兵、徐锐钊、马建蕾、李伟伟、张姝、刘超。《农业贸易研究》2015年第3期)

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